Довольно часто россияне слышат о линейных объектах и их неоценимом значении в нашей жизни, но, что такое линейный объект, и каковы правила его оформления в государственных инстанциях, понятно не всем. Чтобы дать ответы на представленные вопросы, а также разобраться с законодательными особенностями в данной сфере, надо внимательно изучить действующие положения и нормы ГК РФ, а также Градостроительный кодекс. В нем сказано, что линейный объект это линии электропередач, трубопроводы, автомобильные дороги и железнодорожные пути, всевозможные сети инженерно-технического обеспечения. Данный перечень не является исчерпывающим, он может быть существенно дополнен, ведь к ЛО можно отнести любые сооружения, длина которых в разы превышает ширину.

Для прокладки таких конструкций требуется специальная разрешительная документация, грамотный проект и продуманный порядок действий. На каждом этапе возведения ЛО потребуется собрать широкий перечень бумаг, согласовать свои действия с контролирующими инстанциями. Важным моментом станет выбор организации, готовой составить технический план линейного объекта, ведь от профессионализма экспертов будет зависеть эффективность застройки территории и использования возведенных конструкций. Еще одним важнейшим моментом станет оформление земли под ЛО. Правовое регулирование данного вопроса не имеет четко налаженного механизма, поэтому приходится действовать интуитивно, опираясь на законодательные нормы и существующую судебную практику.

Правила оформления земли под строительство линейных объектов

Линейные объекты капитального строительства могут иметь федеральное или региональное значение, а также устанавливаться отдельными организациями. Провести линию электропередач, например, можно на участке, находящемся в частной собственности или в государственном владении. В первом случае алгоритм действий понятен, нужно получить разрешение от госорганов, оформить нужные бумаги, провести монтаж и внести изменения в кадастровую и техническую документацию. Если устанавливать линейный объект придется на территории, принадлежащей муниципалитету, то действовать придется иначе.

Юридическое или физическое лицо для монтажа линейных объектов на государственной земле должно взять участок в аренду. Обычно, проводится аукцион. Если в случае, когда прокладывается линия связи, электро, газо, тепло и водоснабжения, дороги, нефтепроводы и другие объекты, имеющие федеральное значение, договор аренды заключается без предварительных торгов. Перед заключением сделки с землей, нужно обратиться к кадастровому инженеру, который займется подготовкой схемы для внесения изменений в кадастровый план. На это уйдет не более двух недель.

Затем соискателю предстоит подать ходатайство об утверждении плана. При необходимости придется организовать установление сервитута. Этот вариант пригодится в тех случаях, когда ЛО придется проложить через чужой земельный участок. Установление сервитута дает право пользования территорией, находящейся в собственности постороннего лица. Сервитутный договор не является безвозмедным, хотя стороны могут договориться о характере и размере компенсаций.

Законодательство предусматривает упрощенный порядок получения земли под ЛО без выделения участков и установления сервитутов. Перечень объектов, которые могут устанавливаться в данном режиме, прописан в Постановлении Правительства № 1300 от 2014 года.

Важно понимать, что вопрос установки в ЛО, регулируется местными актами и приказами, а не только федеральными законопроектами. Каждый случай требует персонального подхода, продуманных действий и согласования с государственными и контролирующими органами власти.

Проектирование линейных объектов и особенности процедуры

Монтаж ЛО имеет важное значение для безопасности функционирования всей системы. Проектирование таких элементов должно отвечать общим критериям, параметрам и методикам составления схем для объектов капитального строительства. Проект для ЛО является сложным документом, состоящим из десяти разделов. Каждый пункт должен быть обоснованным и содержать определения и положения законодательства, нормы СНИП и ГОСТ.

Проектная документация по ЛО должна разрабатываться только квалифицированными экспертами, имеющими лицензию на осуществление деятельности подобного рода. Специалисты индивидуально изучат ситуацию, обстоятельства и местность, характер возводимого сооружения, после чего составят схему действий, состоящую из:

• вступительной записи с разъяснениями и уточнениями;
• плана размещения полосы отвода;
• решений по размещению конструктивных деталей ЛО;
• описания всех зданий и объектов инфраструктуры, расположенных в периметре установки конструкции;
• поэтапное описание организации строительных работ;
• проект демонтажа элемента;
• мер, направленных на охрану окружающей среды;
• систему соблюдения требования пожаробезопасности;
• сметы на организацию строительных работ.

Проект должен состоять из письменной и графической части. Наличие грамотной программы или схемы строительства ЛО является залогом эргономического подхода при организации работ. Правильный проект снижает риски аварий, некорректного размещения элементов, их демонтажа и непредвиденных затрат на исправление ошибок. Стоимость межевальных работ и составления схемы строительства зависит от компании, готовой взять на себя ответственность по выполнению проекта. В каждом случае цена устанавливается персонально. Можно выбрать специалистов в сети, но в таком случае надо ориентироваться на репутацию партнера, отзывы о нем и характеристики клиентов.

Классификация строительных объектов происходит по большому числу критериев и оказывается очень обширной. В этом разнообразии жилых и общественных построек, зданий и сооружений далекому от строительной сферы человеку оказывается нелегко разобраться. Рассмотрим, что собой представляет обширная группа линейных сооружений.

Что это такое?

Если говорить простым языком, то линейный объект - это любой объект, размеры которого в длину будут значительно превышать его ширину. К этой группе объектов будут относиться различные инженерные сети, трубопроводы, дороги (как автомобильные, так и железные), а также мосты, тоннели, метро, и т.д. Расположение линейного объекта формируется полилинией - т. е. ломаной кривой, которая может в том числе пересекаться с самой собой.

В общих чертах принципы проектирования таких объектов не имеют существенных отличий от создания других проектов в строительстве, но имеют ряд тонкостей в сборе исходных данных, разработке и оформлении документации и ее согласовании с различными государственными структурами.

Особенности

Такие объекты чаще отличаются масштабностью, охватывая значительные расстояния, иногда даже в нескольких регионах страны. И когда речь идет о крупных подобных объектах строительства, то принадлежность их к линейным не вызывает сомнения. Но вот при более мелких и локальных работах могут возникать спорные ситуации.

К примеру, даже реконструкцию участка дороги с установкой можно при желании аргументированно причислить к работам по устройству линейного объекта. Равно как небольшие участки водопровода можно оформить, как подведение коммуникаций к жилым или общественным зданиям. Иными словами, иногда сложно провести четкое разграничение между линейными и площадными объектами. Порой они бывают совмещены. К примеру, сам по себе трубопровод будет являться линейным сооружением, а вот обслуживающие его подстанции - площадным.

При сомнениях лучше советоваться с той организацией, которая впоследствии будет проводить экспертизу данного объекта. Как правило, они не отказываются отвечать на вопросы и давать пояснения, и это уберегает от длительных и объемных переделок

Классификация

Линейный объект всегда будет сооружением, а не зданием. Предназначается для различного вида производственных процессов, перемещения как людей, так и грузов, непостоянного нахождения людей, а также сохранения продукции; имеет несущие, а иногда и ограждающие элементы в конструкции.

Относительно поверхности земли линейный объект может быть наземным, подземным и надземным. По назначению можно вывести транспортные коммуникации, системы коллекторов (ливневых и канализационных), каналы по водоснабжению, орошению земель, линии связи, трубопроводы для нефтепродуктов, газа, воды.

В нормативных документах линейный объект - это достаточно открытое понятие, т.е. ряд объектов перечисляется, но оставляется простор для добавления иных сооружений на усмотрение застройщиков и проектировщиков в конкретных ситуациях.

Вопросы собственности

Правовое оформление линейного объекта остается спорным и сложным с точки зрения законодательства - как земельного, так и градостроительного. Ряд таких объектов требует полного владения участком под ними (к примеру, дороги, некоторые трубопроводы с высоким давлением и т. д.), другие не исключают использование данного участка по целевому назначению. Так, к примеру, подземные кабели вполне могут находиться под чьим-то землевладением. В таком случае владелец этой собственности может иметь некоторые неудобства при пользовании или сталкиваться с ограничениями.

В случае если под планируемый линейный объект требуется земельный участок, находящийся в частной собственности, на этот участок устанавливается т.н. публичный сервитут (право пользования чужой земельной собственностью в ограниченных рамках). Если сервитут приводит к полной невозможности использования частной территории, то ее собственник вправе требовать компенсационных выплат. Причем они могут быть получены как через органы местного самоуправления, так и от лица организации либо лица, в пользу которого этот сервитут был сделан.

Охранные зоны

Линейные объекты имеют полосу отвода, т.е. зону, в которой частично или полностью запрещено строительство других сооружений, имеются и другие ограничения. В рамках не разрешается:

• выполнять любые работы, не связанные с ремонтом, обслуживанием либо реконструкцией такого объекта;
• заниматься сельскохозяйственной деятельностью, нарушать целостность зеленых насаждений;
• строительство зданий и сооружений, не предназначенных для обслуживания данного объекта;
• устанавливать несогласованнее с собственниками объекта рекламные конструкции, щиты с информацией и т.д.

Проблемы землепользования

За пределами полосы отвода могут устанавливаться условия ограниченного землепользования. Иными словами, на участке никакого объекта не располагается, территория может использоваться хозяином по назначению, но с некоторыми запретами. К примеру, если возводимый линейный объект находится в зоне возможных оползней, то для их предотвращения не разрешается вырубать древесные насаждения на значительной территории вокруг него. Также запрещается препятствовать эксплуатирующим организациям и проходить к объекту для профилактического ремонта и ликвидации аварийных ситуаций.

Если строительство линейных объектов требует для проведения работ временно использовать частные земли, то по окончании строительства данные земли должны быть восстановлены и рекультивированы. На время работ эти территории передаются в аренду.

Проектная документация

Проект планировки линейного объекта достаточно обширен и включает в себя 10 разделов: пояснительную записку, проектирование полосы отвода, непосредственно решения данного объекта (как технологические, так и конструктивные), совокупность зданий и сооружений в инфраструктуре строящегося объекта, ПОС, проектную документацию, описывающую работы по сносу и демонтажу объекта, бумаги, регламентирующие обеспечение пожарной безопасности и охраны природы, сметы, а также в особых случаях, определяемых законодательно, иные документы. Вся вышеперечисленная документация подвергается государственной экспертизе.

В зависимости от требований застройщика рабочий проект линейного объекта может иметь различную степень детализации. Конкретный его объем и состав также определяется заказчиком. Рабочую документацию разрешается формировать как одновременно с проектной, так и после нее по ходу выполнения.

Вопрос правового регулирования линейных объектов всегда был и до сих пор является одним из самых сложных в российском земельном и градостроительном законодательстве. Изменения, внесенные Федеральным законом от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 171-ФЗ), облегчили ситуацию с размещением линейных объектов и определили направление развития земельного и градостроительного законодательства в области правового регулирования использования земель и земельных участков в целях размещения линейных объектов.
Так, Законом N 171-ФЗ пересмотрены концептуальные подходы к решению вопроса о размещении линейных объектов посредством совершенствования порядка предоставления земельных участков и порядка их образования, а также посредством введения в законодательство Российской Федерации новых институтов и механизмов, направленных на повышение эффективности использования земель и земельных участков в целях размещения линейных объектов и управления земельным фондом в целом.
Также в последнее время принят ряд федеральных законов, существенно поднимающих на другой уровень вопрос правового регулирования размещения линейных объектов.
Вместе с тем проблемы, возникающие при определении правового режима земельных участков, на которых расположены линейные объекты, при установлении охранных зон, а также при последующих эксплуатации, реконструкции, ремонте таких объектов, требуют законодательного решения.

Образование земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Одним из нововведений, предусмотренных Законом N 171-ФЗ, является изменение принципов образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
В целях совершенствования порядка образования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, Законом N 171-ФЗ статья 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации изложена в новой редакции, предусматривающей, что образование таких земельных участков осуществляется на основании одного из следующих документов:
1) проект межевания территории, утвержденный в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации;
2) проектная документация лесных участков;
3) утвержденная схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.
При этом образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, допускается на основании утвержденной схемы расположения земельных участков только при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.
Также в пункте 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации установлены случаи, когда земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть образованы исключительно в соответствии с утвержденным проектом межевания территории, а образование земельных участков на основании схемы расположения на кадастровом плане территории не допускается. К таким случаям в том числе относится образование земельных участков для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
Следует отметить, что Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 252-ФЗ) в статью 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации внесены соответствующие изменения.
Исходя из положений статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации в редакции Закона N 252-ФЗ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, под существующими линейными объектами местного, регионального или федерального значения может осуществляться в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, которая предусмотрена статьей 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, при отсутствии утвержденного проекта межевания территории. Образование земельных участков для строительства и реконструкции иных линейных объектов (не относящихся к объектам федерального, регионального или местного значения) допускается в соответствии с утвержденной схемой расположения земельного участка при отсутствии утвержденного проекта межевания территории.
Установленный приоритет утвержденного проекта межевания территории позволит наиболее рационально организовать процесс образования земельных участков, в том числе для целей дальнейшего предоставления гражданам и юридическим лицам, поскольку именно образование земельного участка на основании проекта межевания территории отвечает принципам устойчивого развития территорий и осуществления строительства на основании документации по планировке территории, на которых базируется законодательство о градостроительной деятельности.
Подготовка проектов межевания территорий осуществляется в соответствии со статьями 43, 45 и 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. Согласно части 5 статьи 43 Кодекса проект межевания территории включает чертежи межевания территории, на которых отображаются:
1) красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории;
2) линии отступа от красных линий в целях определения места допустимого размещения зданий, строений, сооружений;
3) границы образуемых и изменяемых земельных участков на кадастровом плане территории, условные номера образуемых земельных участков;
4) границы территорий объектов культурного наследия;
5) границы зон с особыми условиями использования территорий;
6) границы зон действия публичных сервитутов;
7) площадь образуемых и изменяемых земельных участков и их частей;
8) образуемые земельные участки, которые после образования будут относиться к территориям общего пользования или имуществу общего пользования;
9) вид разрешенного использования образуемых земельных участков в соответствии с проектом планировки территории в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации.
При этом проект межевания территории, предназначенный для размещения линейных объектов транспортной инфраструктуры федерального, регионального или местного значения, включает чертежи межевания территории, на которых отображаются границы существующих и (или) подлежащих образованию земельных участков, в том числе предполагаемых к изъятию для государственных или муниципальных нужд, для размещения таких объектов.
Таким образом, при образовании земельного участка в соответствии с проектом межевания территории для строительства линейного объекта подготовка проекта межевания территории осуществляется в границах элемента планировочной структуры (кварталы, микрорайоны), в которых планируется осуществить строительство линейного объекта, с указанием приведенной информации.
Отметим, что нормами статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации допускается подготовка проекта межевания на часть территории квартала, микрорайона (в границах установленных красных линий).
Следует отметить, что публичные слушания по проекту планировки территории и проекту межевания территории не проводятся, если они подготовлены в отношении территории для размещения линейных объектов в границах земель лесного фонда (пункт 3 части 5.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, образование земельных участков на основании проекта межевания территории позволяет учитывать все особенности развития соответствующей территории, в том числе планируемые и существующие территории общего пользования, земельные участки, предназначенные для размещения объектов инфраструктуры, а также установленные ограничения в использовании объектов недвижимости.
Линейные объекты в силу их технических особенностей и, как правило, большой протяженности размещаются на различных земельных участках, при этом протяженность линейных объектов может достигать нескольких тысяч километров и пересекать границы не только муниципальных образований, но и субъектов Российской Федерации.
Следует отметить, что в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что согласно статье 133.1 Гражданского кодекса Российской Федерации части единого недвижимого комплекса (например, линейного объекта) могут быть расположены на различных земельных участках. В связи с этим отказ органа, осуществляющего государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, в регистрации единого недвижимого комплекса лишь на том основании, что соответствующие объекты не расположены на одном земельном участке, не соответствует положениям статьи 133.1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Универсальный порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, действовавший до дня вступления в силу Федерального закона N 171-ФЗ, зачастую не учитывал особенности размещения линейных объектов, что приводило к возникновению существенных затруднений на практике - как при предоставлении, так и при последующем использовании таких земельных участков.
Ранее действовавшее правовое регулирование предусматривало лишь два способа предоставления для строительства земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности:
- с предварительным согласованием места размещения объекта;
- без предварительного согласования места размещения объекта.
Однако при проведении каждой из указанных процедур в полной мере не учитывались особенности размещения линейных объектов. Так, при предоставлении земельных участков с предварительным согласованием места размещения объекта варианты размещения объектов капитального строительства (в том числе линейных объектов) определялись посредством проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами. Однако ни один федеральный закон не регулировал порядок и степень участия каких-либо государственных органов, органов местного самоуправления или различных организаций в процедуре предварительного согласования места размещения объекта, что являлось причиной различных злоупотреблений на практике.
Кроме того, перечень таких согласований определялся органами местного самоуправления по их усмотрению при отсутствии каких-либо критериев целесообразности получения того или иного согласования.
При осуществлении процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта также в полной мере не учитывалась специфика всей процедуры размещения линейного объекта, прежде всего из-за необходимости проведения торгов по продаже земельного участка или права его аренды, что противоречило сложившимся рыночным условиям деятельности отраслевых организаций, в том числе субъектов естественных монополий.
Законом N 171-ФЗ порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, существенно изменен, в том числе в целях размещения линейных объектов.
Так, по основаниям, предусмотренным подпунктом 4 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, предоставление земельных участков в аренду для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, осуществляется без проведения торгов. При этом размер арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные для размещения объектов, предусмотренных пунктом 2 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации (в том числе объектов систем электро-, газоснабжения, объектов систем теплоснабжения, объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения федерального, регионального или местного значения, линейных объектов федерального и регионального значения, обеспечивающих деятельность субъектов естественных монополий, автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения, объектов федеральных энергетических систем и объектов энергетических систем регионального значения), а также для проведения работ, связанных с пользованием недрами, не может превышать размер арендной платы, рассчитанный для соответствующих целей в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьями 39.14 и 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации.
Необходимо отметить, что предусмотренный земельным законодательством этап предварительного согласования предоставления земельного участка не является аналогом ранее действовавшего порядка предварительного согласования места размещения объекта.
Положения статей 30 и 31 Земельного кодекса Российской Федерации с 1 марта 2015 года утратили силу. Требование о подготовке и согласовании акта выбора земельного участка как документа, дублирующего градостроительный регламент и документацию по планировке территорий, исключено из Земельного кодекса Российской Федерации.
Перечень документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов, утвержден Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 12 января 2015 года N 1.
10 февраля 2016 года Минэкономразвития России издан Приказ N 55 "О внесении изменений в Приказ Минэкономразвития России от 12 января 2015 года N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов", которым предусмотрено в том числе указание на то, что документ "Справка уполномоченного органа об отнесении объекта к объектам регионального или местного значения" (далее - Справка) прилагается к заявлению в случае предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации для размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов регионального или местного значения. Представление указанного документа не требуется в случае размещения объектов, предназначенных для обеспечения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, связи, нефтепроводов, не относящихся к объектам регионального или местного значения. Также представление указанного документа не требуется в случае размещения объекта федерального значения. Справка является документом, подтверждающим соблюдение требований, установленных пунктом 4 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в случае размещения объектов регионального или местного значения.
До введения в действие с 1 марта 2015 года новых положений земельного законодательства Российской Федерации срок оформления прав на земельный участок составлял более одного года. С учетом изменений, предусмотренных Законом N 171-ФЗ, и исключения из земельного законодательства лишних административных процедур, таких как предварительное согласование места размещения объекта, принятие решений об образовании земельного участка, о предоставлении земельного участка, срок оформления прав на земельный участок для размещения линейного объекта существенно сокращен.

Изменения, направленные на совершенствование использования земель и земельных участков для размещения линейных объектов

Необходимость образования земельного участка, его кадастрового учета, оформления какого-либо права на него влечет существенные экономические и административные издержки юридических лиц - собственников линейных объектов, которые не всегда являются оправданными с точки зрения соотношения количества необходимых для выполнения процедур и конечного результата. В итоге такие издержки, обусловленные, например, повышением тарифов, стоимости подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, ложатся на потребителей.
По существу, формирование земельных участков на период строительства является действием, направленным на создание земельных участков, которые не предназначены для какого-либо дальнейшего использования в гражданском обороте, что свидетельствовало о необходимости поиска иного подхода к оформлению земельных правоотношений применительно к линейным объектам.
Законом N 171-ФЗ введен новый институт земельного законодательства, предусматривающий возможность использования земель и земельных участков без установления сервитута и без их предоставления гражданам и юридическим лицам (глава V.6 Земельного кодекса Российской Федерации).
Возможность использования земель и земельных участков без установления сервитута и без их предоставления допускается в том числе в случаях строительства временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирования строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения.
В указанном случае использование земель и земельных участков осуществляется на основании разрешения, выдаваемого органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченным на распоряжение соответствующими земельными участками или землями.
Однако следует учитывать, что степень юридической защиты права на использование земельного участка на основании разрешения является значительно более низкой по сравнению с вещными правами, а также арендой и правом безвозмездного пользования, поскольку согласно пункту 2 статьи 39.34 Земельного кодекса Российской Федерации действие разрешения на использование земель или земельного участка прекращается со дня предоставления земельного участка гражданину или юридическому лицу.
Вместе с тем использование земельного участка на основании разрешения не освобождает лиц, которым выдано такое разрешение, от обязанности соблюдать требования земельного законодательства и законодательства в области охраны окружающей среды. В частности, на этих лиц возлагается обязанность по приведению земель или земельных участков в состояние, пригодное для их использования в соответствии с разрешенным использованием, а также по выполнению необходимых работ по рекультивации таких земель или земельных участков.
При прекращении действия разрешения на использование земель или земельного участка (в случае предоставления земельного участка) лицо, в пользу которого было принято решение об использовании земель или земельных участков, вправе использовать часть земельного участка в указанных целях на условиях сервитута, если это не препятствует использованию земельного участка в соответствии с его разрешенным использованием (подпункты 4 и 5 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации).
Разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, выдается в порядке, установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года N 1244 "Об утверждении Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности". Однако положения указанного Постановления не распространяются на случаи размещения объектов, виды которых установлены Постановлением Правительства Российской Федерации N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов" (далее - Постановление N 1300).
Согласно пункту 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации порядок и условия размещения объектов, виды которых определены Постановлением N 1300, устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Постановлением N 1300 определены виды объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, в том числе отдельные виды линейных объектов, для размещения которых не требуется разрешение на строительство.
Случаи, при которых выдача разрешения на строительство не требуется, установлены частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В числе прочего согласно пункту 5 части 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаи, при которых не требуется выдача разрешения на строительство, могут предусматриваться законодательством субъектов Российской Федерации.
Таким образом, возможность осуществления строительства объектов недвижимого имущества без получения разрешения на строительство подтверждается отнесением к числу случаев, предусмотренных частью 17 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Права на линейные объекты, имеющие признаки объекта недвижимого имущества, подлежат государственной регистрации. Вместе с тем положения главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации регулируют исключительно отношения, возникающие в области использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута и не предусматривают возможность издания уполномоченными органами правоустанавливающих документов на земельные участки, необходимых для осуществления государственной регистрации права собственности на объекты недвижимого имущества. В связи с этим регистрация права собственности на линейные объекты, которые обладают признаками недвижимого имущества и для строительства которых не требуется разрешение на строительство в рамках реализации положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации и Постановления N 1300, не представляется возможной.
Вместе с тем возможность государственной регистрации права собственности на такие объекты предусмотрена частью 10 статьи 40 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (вступает в силу 1 января 2017 года).
Следует отметить, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута в рамках реализации положений главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации осуществляется бесплатно. Также указанные положения Земельного кодекса Российской Федерации не ограничивают право заинтересованного лица обратиться с заявлением о предоставлении земельного участка для размещения линейных объектов, виды которых предусмотрены Постановлением N 1300. При этом предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для таких целей может осуществляться по общим правилам, предусмотренным Земельным кодексом Российской Федерации.
Статьей 39.23 Земельного кодекса Российской Федерации конкретизированы цели, для достижения которых допускается заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. К таким целям в том числе относятся случаи размещения линейных объектов, сооружений связи, специальных информационных знаков и защитных сооружений, не препятствующих разрешенному использованию земельного участка. При этом статьей 39.24 Земельного кодекса Российской Федерации детально урегулированы случаи, когда заключение соглашения об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется не органами публичной власти, а правообладателями таких земельных участков, что существенно упрощает возможность размещения линейных объектов на условиях сервитута.
Существующее законодательство содержит положения о необходимости включения в договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, расположенного в охранной зоне линейного объекта, условий допуска представителей эксплуатирующей организации к такому объекту в целях обеспечения его безопасности (пункт 13 статьи 39.8 Земельного кодекса Российской Федерации). Однако установление обязанности обеспечивать беспрепятственный доступ к объектам не означает возникновение права эксплуатирующей организации на проход через земельный участок и использование его в целях ремонта и эксплуатации таких объектов. В целях обеспечения доступа к объектам должен быть оформлен сервитут.
Важным является то, что плата по соглашению об установлении сервитута в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, определяется следующим образом:
1) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности;
2) в порядке, установленном органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена;
3) в порядке, установленном органом местного самоуправления, в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности.
Кроме того, в случае заключения соглашения об установлении сервитута в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок до трех лет по соглашению сторон допускается установление сервитута в отношении части такого земельного участка без проведения работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о части земельного участка, в отношении которой устанавливается сервитут, без осуществления государственного кадастрового учета указанной части земельного участка и без государственной регистрации ограничения (обременения), возникающего в связи с установлением сервитута, что значительно упрощает использование земельных участков для размещения линейных объектов на условиях сервитута (пункт 4 статьи 39.25 Земельного кодекса Российской Федерации).
При заключении соглашения об установлении сервитута на часть земельного участка граница действия сервитута определяется в соответствии со схемой границ сервитута на кадастровом плане территории. При этом какие-либо требования к такому документу ни Земельным кодексом Российской Федерации, ни подзаконными актами не предусматриваются.
В этом случае внесение в государственный кадастр недвижимости сведений о части земельного участка, в отношении которой устанавливается сервитут, не осуществляется. В связи с этим граница сервитута указывается на кадастровом плане территории без определения координат части земельного участка, в отношении которой устанавливается сервитут. При этом схема границ сервитута на кадастровом плане территории может быть выполнена в свободной форме, обеспечивающей правильное восприятие границ сервитута на местности.
Кроме того, Минэкономразвития России в целях размещения линейных объектов на условиях публичного сервитута разработан проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов и объектов, необходимых для работ, связанных с использованием недр", который в настоящее время проходит процедуру согласования с федеральными органами исполнительной власти.

Определение правового режима земельных участков, предназначенных для размещения линейных объектов

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.
Вместе с тем правоприменительная практика показывает, что деление земель на категории как основание определения их правового режима имеет ряд недостатков.
Так, в настоящее время для изменения разрешенного использования земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами власти двух решений:
1) об изменении категории земельного участка;
2) об изменении разрешенного использования земельного участка.
При этом различаются не только порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка, но и органы государственной власти, и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие таких решений. На практике это создает затруднения для правообладателей земельных участков.
Зачастую решение о переводе земель из одной категории в другую имеет технический характер и обусловлено наличием документов территориального планирования.
Целевое назначение земель различных категорий не всегда позволяет осуществить строительство и размещение линейных объектов без перевода таких земель из одной категории в другую либо проведения иных дополнительных процедур, помимо прямо предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации. Проведение процедур перевода является длительным, дорогостоящим, а в некоторых случаях и избыточным мероприятием.
Необходимо отметить, что Законом N 171-ФЗ в случаях выполнения работ, связанных с пользованием недрами, установлена возможность использования земель запаса без перевода их в другую категорию.
Основным направлением совершенствования порядка определения правового режима земельных участков является переход от деления земель на категории к определению их разрешенного использования на основании документов территориального планирования и градостроительного зонирования.
Урегулирование на комплексной основе вопросов, связанных с определением правового режима земельных участков, предусматривается проектом Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", в том числе в части определения разрешенного использования земельных участков при их образовании из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В частности, в указанном законопроекте предлагается упростить существующий порядок определения правового режима использования земель путем проведения зонирования, а также посредством исключения института категории земель как способа определения разрешенного использования земельных участков.
При этом разрешенное использование земельных участков, предназначенных для размещения линейных объектов, будет определяться в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории.

Совершенствование правового регулирования охранных зон линейных объектов и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Не менее важным является вопрос совершенствования правового регулирования охранных зон линейных объектов.
Обеспечение безопасной эксплуатации линейных объектов, а также предотвращение нарушений режима охранных зон и ликвидация совершенных нарушений - проблемы, решать которые необходимо на законодательном уровне. Особенностью правового режима таких зон является ограничение прав собственников, арендаторов земельных участков, расположенных в границах этих зон.
Вместе с тем законодательство, касающееся порядка установления охранных зон, разрозненно, отсутствует единый орган, уполномоченный осуществлять соответствующее нормативное правовое регулирование, не разграничены полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в части принятия таких решений в зависимости от видов линейных объектов, что на практике создает правовую неопределенность, обусловливающую возникновение споров, в том числе разрешаемых в судебном порядке.
В соответствии с пунктом 3 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном Земельным кодексом Российской Федерации для охранных зон.
Таким образом, по общему правилу ограничение прав на землю в виде ограничения хозяйственной деятельности в охранных и санитарно-защитных зонах сопровождается принятием акта органа государственной власти или органа местного самоуправления. В то же время отдельными положениями законодательства Российской Федерации предусматривается установление таких ограничений, не требующее издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления в отношении охранных зон линейных объектов. К числу таких случаев можно отнести:
1) установление особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности на основании решения суда (пункт 3 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации);
2) установление охранной зоны объектов электросетевого хозяйства посредством внесения организацией, которая владеет таким объектом электросетевого хозяйства, в государственный кадастр недвижимости сведений о границах такой зоны (пункт 6 Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон );
3) установление особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных зонах магистральных трубопроводов (пункт 4 Правил охраны магистральных трубопроводов ).
Урегулирование порядка установления охранных зон предусматривается проектом Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (принят Государственной Думой в первом чтении 9 декабря 2014 года), в котором, в частности, предлагается унифицировать порядок установления различного типа зон, определить органы, уполномоченные на принятие решений об установлении зон с особыми условиями использования территории.
С точки зрения законодательства о градостроительной деятельности охранные зоны относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.
Отметим, что Законом N 252-ФЗ зоны с особыми условиями использования территории исключены из перечня объектов землеустройства. Этим Законом установлено, что обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории являются сведения о границах такой зоны, содержащие текстовое и графическое описания местоположения ее границ и перечень координат их характерных точек в установленной системе координат.
Подготовка описаний местоположения границ этих зон обеспечивается правообладателями объектов, для эксплуатации которых они установлены, или иными лицами на основании договора с такими правообладателями.
Подготовка описаний местоположения границ этих зон в порядке, установленном Законом N 252-ФЗ, осуществляется с 1 января 2016 года.
Кроме того, Законом N 252-ФЗ установлено, что правообладатели земельных участков, включенных в границы зоны с особыми условиями использования территории, должны быть уведомлены об ограничениях использования земельных участков в границах такой зоны в течение пятнадцати дней с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об установлении такой зоны.
Безопасная эксплуатация линейных объектов в современных условиях может быть обеспечена только при условии внесения в нормативные правовые акты положений о необходимости и порядке внесения сведений о границах зон с особыми условиями использования территорий в государственный кадастр недвижимости, а также о последствиях отсутствия таких сведений в государственном кадастре недвижимости.
В связи с этим Законом N 252-ФЗ установлено, что с 1 января 2018 года для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию требуются подготовленные в электронной форме текстовое и графическое описания местоположения границ охранной зоны, перечень координат характерных точек границ такой зоны в случае, если подано заявление о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, являющегося объектом электроэнергетики, системы газоснабжения, транспортной инфраструктуры, трубопроводного транспорта или связи, и если для эксплуатации этого объекта в соответствии с федеральными законами требуется установление охранной зоны.
Законодательство Российской Федерации, в том числе подзаконные акты, нуждается как в актуализации с учетом современных условий размещения и эксплуатации линейных объектов, так и в юридической систематизации разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления не только в части принятия решений об установлении границ охранных зон линейных объектов, но и в части контроля за использованием земельных участков в таких границах и ответственности лиц, нарушающих правовой режим таких земельных участков.
Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Закон N 258-ФЗ) установлена возможность принятия органом местного самоуправления решения о сносе самовольной постройки в зоне с особыми условиями использования территорий без решения суда.
Федеральным законом от 12 марта 2014 года N 31-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части обеспечения безопасности магистральных трубопроводов" Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнен новой статьей, в соответствии с которой совершение в охранных зонах магистральных трубопроводов запрещенных действий либо выполнение работ без разрешения предприятия трубопроводного транспорта или без его уведомления влечет наложение административного штрафа.
Важным инструментом регулирования отношений с некоторыми правообладателями земельных участков должен стать усовершенствованный институт изъятия земель для государственных и муниципальных нужд, предусмотренный Федеральным законом от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 499-ФЗ). Указанным Федеральным законом в законодательство Российской Федерации внесены изменения, предусматривающие расширение и конкретизацию оснований для изъятия, в том числе упрощена процедура изъятия земельных участков, используемых субъектами естественных монополий для строительства, реконструкции, эксплуатации и ремонта линейных объектов, у частных собственников для государственных и муниципальных нужд, а также предусмотрена возможность изъятия земельных участков за счет средств субъектов естественных монополий с последующей их передачей в собственность последних.
В целом Законами N 171-ФЗ, N 252-ФЗ, N 258-ФЗ и N 499-ФЗ реализован целый ряд идей, улучшающих и упрощающих возможность использования земель и земельных участков в целях размещения линейных объектов. Вместе с тем законодательство Российской Федерации, касающееся размещения линейных объектов, требует дальнейшего совершенствования. В частности, главными препятствиями при оформления прав на земельные участки для размещения линейных объектов и использования земель и земельных участков для таких целей являются:
1) необходимость подготовки проекта планировки для размещения отдельных видов линейных объектов. Это требование целесообразно исключить для отдельных видов линейных объектов. Это приведет к сокращению сроков оформления прав на земельные участки, а также существенно снизит издержки на оформление исходной документации. Также необходимо установить особенности порядка разработки, утверждения и состава документации по планировке территории, применяемой при размещении линейных объектов;
2) необходимость оформления разрешения на строительство для отдельных видов линейных объектов. Многие субъекты Российской Федерации посредством принятия своих законов уже отказались от необходимости принятия таких решений в отношении отдельных видов линейных объектов. Целесообразно распространить этот опыт на территории всей Российской Федерации, исключив необходимость получения разрешения на строительство отдельных видов линейных объектов, что позволит существенно сократить сроки оформления прав на линейные объекты;
3) необходимость образования земельных участков, кадастрового учета и регистрации прав на отдельные виды линейных объектов. Установление возможности размещения линейных объектов на условиях публичного сервитута позволит сократить издержки и сроки оформления прав в два раза. Помимо этого, установление публичного сервитута в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности, позволит избежать процедуры изъятия земельных участков;
4) необходимость осуществления перевода земельных участков из одной категории в другую в целях размещения линейных объектов (в случаях, установленных законом). Мы уже отмечали, что проведение процедур перевода является длительным, дорогостоящим, а в некоторых случаях и избыточным мероприятием. Зачастую решение о переводе земель из одной категории в другую имеет технический характер и обусловлено наличием документов территориального планирования.
Кроме того, целесообразно рассмотреть возможность установления ограничения максимальной величины арендной платы за земельные участки, находящиеся в частной собственности.
В настоящее время отмечается рост числа физических и юридических лиц - собственников земельных участков, которые принимают меры (в том числе мошеннического характера) в целях обогащения за счет выставления неприемлемых требований к размеру арендной платы или возмещению убытков, в том числе упущенной выгоды, связанных с использованием государственными компаниями - субъектами естественных монополий принадлежащих им земельных участков.
Другим направлением совершенствования законодательства в части урегулирования финансовых отношений между собственниками земельных участков и лицами, осуществляющими строительство, размещение и эксплуатацию линейных объектов, может являться ограничение на законодательном уровне размера платы за установление сервитута в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности.
Реализация указанных мероприятий позволит создать условия для организации рационального и эффективного использования земель и земельных участков для размещения линейных объектов. При этом будут учтены общественные и отраслевые потребности, а также требования к развитию территорий.

Литература

1. Федеральный закон от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
2. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 136-ФЗ.
3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.
4. Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
5. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
6. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 января 2015 года N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов" (с изменениями и дополнениями).
7. Приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 10 февраля 2016 года N 55 "О внесении изменений в Приказ Минэкономразвития России от 12 января 2015 года N 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов".
8. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 ноября 2014 года N 1244 "Об утверждении Правил выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности".
9. Постановление Правительства Российской Федерации N 1300 "Об утверждении перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов".
10. Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
11. Проект Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию".
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон".
13. Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 24 апреля 1992 года N 9 "Правила охраны магистральных трубопроводов" (утверждены заместителем Министра топлива и энергетики 29 апреля 1992 года) (в редакции Постановления Федерального горного и промышленного надзора России от 23 ноября 1994 года N 61).
14. Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
15. Федеральный закон от 12 марта 2014 года N 31-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части обеспечения безопасности магистральных трубопроводов".
16. Федеральный закон от 31 декабря 2014 года N 499-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Департамент недвижимости Минэкономразвития России (далее - Департамент недвижимости) рассмотрел в пределах своей компетенции обращение и сообщает.

В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437, Минэкономразвития России не наделено полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации, а также практики его применения.

Вместе с тем полагаем возможным по затронутым в обращении вопросам отметить следующее.

Пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" устанавливает, что автомобильная дорога - это объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Под сооружением понимается результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов (пункт 23 части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений").

Согласно пункту 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК) линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения являются линейными объектами.

На основании пункта 1.2 статьи 20 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации) не допускается осуществление государственной регистрации права на объект недвижимого имущества, который не считается учтенным в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон о кадастре), за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

В силу положений части 5 статьи 1 Закона о кадастре органом кадастрового учета осуществляется государственный кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. В случае, если имущество, о кадастровом учете которого представлено заявление, не является объектом недвижимости, кадастровый учет которого осуществляется в соответствии с Законом о кадастре, орган кадастрового учета принимает решение об отказе в осуществлении кадастрового учета на основании пункта 1 части 2 статьи 27 Закона о кадастре.

Особенности осуществления кадастрового учета отдельных типов сооружений (линейных и тому подобных) и земельных участков, на которых расположены такие сооружения, учета частей этих земельных участков могут быть установлены органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений; особенности осуществления кадастрового учета автомобильных дорог общего пользования федерального значения, а также земельных участков, предназначенных для размещения таких автомобильных дорог, могут быть установлены федеральным законом (часть 10 статьи 25 Закона о кадастре).

Таким образом, вопрос отнесения объекта к объектам недвижимости, может быть решен при проведении кадастровых работ и государственного кадастрового учета.

В соответствии со статьей 25 Закона о регистрации право собственности на созданный объект недвижимого имущества регистрируется на основании:

Правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположен этот объект недвижимого имущества (представление не требуется в случае, если на основании данного документа ранее было зарегистрировано право заявителя (право лица, представителем которого является заявитель, если документы на государственную регистрацию представлены представителем) на указанный земельный участок в установленном Законом о регистрации порядке);

Разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, если в соответствии с законодательством Российской Федерации требуется получение такого разрешения (запрашивается органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, в органе, выдавшем такое разрешение, при условии, что заявитель не представил такое разрешение по собственной инициативе).

Статьей 51 ГрК установлено, что для строительства линейных объектов необходимо получение разрешения на строительство, а после завершения строительства - разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (статья 55 ГрК).

Таким образом, автомобильная дорога создается с соблюдением порядка, установленного для создания объектов недвижимости (отвод земельного участка, получение разрешения на строительство, соблюдение строительных норм и правил, сдача в эксплуатацию).

Учитывая изложенное, вопрос отнесения объекта к объектам недвижимости, может быть решен также на стадии получения разрешительной документации.

Вместе с тем позиция судов по указанному вопросу (постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 июня 2010 г. по делу N А63-17028/09, от 5 марта 2011 г. по делу N А63-9195/2010, постановления Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 октября 2011 г. по делу N А63-11904/2010, от 7 марта 2013 г. по делу N А63-10604/2012, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 15 декабря 2010 г. по делу N А49-11707/2009, постановления Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 ноября 2009 г. по делу N А05-3071/2009, от 11 октября 2010 г. по делу N А26-2336/2010, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 марта 2012 г. по делу N A33-737/2011, и др.) сводится к следующему.

Вопрос о том, является ли конкретное имущество недвижимым, должен разрешаться с учетом назначения этого имущества и обстоятельств, связанных с его созданием.

При этом замощение из щебня или гравия и других твердых материалов, используемое для покрытия автомобильной дороги, обеспечивает чистую, ровную и твердую поверхность, но не обладает самостоятельными полезными свойствами, а лишь улучшает полезные свойства земельного участка, на котором оно находится. В отличие от зданий, строений и сооружений твердое покрытие не имеет конструктивных элементов, которые могут быть разрушены при перемещении объекта. Дорожные покрытия из гравия и щебня устраиваются путем россыпи данных материалов непосредственно на земляное полотно, что исключает прочную связь с землей, при их переносе не теряют качеств, необходимых для дальнейшего использования.

В связи с этим указанные объекты не являются сооружениями, перемещение которых причинит несоразмерный их назначению ущерб, то есть не обладают признаками, указанными в статье 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, следовательно, права на такие объекты государственной регистрации не подлежат.

Таким образом, судами делается вывод о необходимости представления доказательств того, что подъездная дорога создана как объект недвижимости на земельном участке, отведенном для строительства такого объекта недвижимости, с соблюдением соответствующих градостроительных норм и правил, введена в эксплуатацию в установленном порядке.

В силу статей 16, 22 Закона о кадастре постановка на кадастровый учет сооружения осуществляется, если иное не установлено Законом о кадастре, на основании заявления о кадастровом учете и технического плана сооружения.

При этом сведения о сооружении, за исключением сведений о его местоположении на земельном участке, указываются в техническом плане в том числе на основании представленных заказчиком кадастровых работ разрешения на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, проектной документации объекта недвижимости (часть 8 статьи 41 Закона о кадастре).

Таким образом, учитывая положения части 8 статьи 41 Закона о кадастре, в случае, если выдача разрешения на ввод объекта недвижимости в эксплуатацию, подготовка проектной документации объекта недвижимости предусмотрена действующим законодательством, технический план объекта недвижимости должен быть подготовлен на основании такого разрешения или проектной документации, копии которых подлежат обязательному включению в состав приложения к техническому плану.

Обзор документа

Разъяснено, что вопрос отнесения объекта к недвижимости может быть решен при проведении кадастровых работ и государственного кадастрового учета, а также на стадии получения разрешительной документации.

Так, автомобильная дорога создается с соблюдением порядка, установленного для создания объектов недвижимости. Он включает отвод земельного участка, получение разрешения на строительство, соблюдение строительных норм и правил, сдачу в эксплуатацию.

Согласно позиции судов вопрос о том, является ли конкретное имущество недвижимым, должен разрешаться с учетом назначения этого имущества и обстоятельств, связанных с его созданием.

В частности, ими делается вывод о необходимости представления доказательств того, что подъездная дорога создана как объект недвижимости на земельном участке, отведенном для его строительства, с соблюдением соответствующих градостроительных норм и правил, введена в эксплуатацию в установленном порядке.

По мнению Минэкономразвития России, права на дорожное покрытие из гравия и щебня не подлежат госрегистрации.

Также отмечается, что если выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, подготовка проектной документации на него предусмотрены действующим законодательством, техплан объекта должен быть оформлен на основании такого разрешения или проектной документации. Копии последних включаются в состав приложения к техплану.

ЛИНЕЙНЫЕ ОБЪЕКТЫ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ С ОБЪЕКТАМИ ВСПОМОГАТЕЛЬНОГО НАЗНАЧЕНИЯ

ЧЕРНАЯ А.А.,

соискатель ученой степени кандидата юридических наук, Южный федеральный университет, e-mail:mstya-choyrnaya@mailш

В статье рассматривается проблема определения линейных объектов как одного из объектов гражданских прав в части соотношения подобных объектов с инженерными коммуникациями.

Ключевые слова: недвижимое имущество; линейный объект; инженерные коммуникации.

The article deals with the problem of determining linear objects as one of the objects of civil rights in comparison with service lines.

Keywords: real estate; linear object; service lines.

Коды классификатора JEL: К 10.

Для определения признаков любого из объектов гражданских прав, а также для выработки его четкой дефиниции, очень часто необходимо отграничить его от других смежных и тесно связанных с ним правовых явлений.

Проблема линейных объектов является широко распространенной на практике, но очевидное ее решение из анализа законодательства и нормативно-правовых актов зачастую не следует. В этих случаях на помощь должна приходить юридическая литература и аналитика, основанная на анализе правоприменительной практики. Целью настоящей статьи является разграничение правовых режимов линейных объектов и инженерных коммуникаций как вспомогательных объектов недвижимости по смыслу пп. 3 п. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (Далее - ГрК РФ) .

Итак, что же такое линейный объект? Прежде всего, следует отметить, что «линейный объект» (в нормативно-правовых актах и научной литературе встречаются также термины «линейно-кабельные сооружения», «линейно-протяженные объекты») - нормативное понятие, которое закреплено и определено (пусть и неполно) в законодательстве. Понятие линейного объекта, прежде всего, раскрывается в градостроительном законодательстве. Согласно п. 11 ст. 1 ГрК РФ к линейным объектам относятся «линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения». Согласно п. 6 ст. 7 Федерального закона от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» к линейным объектам относятся дороги, линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), нефтепроводы, газопроводы, иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. О линейных объектах упоминают также п. 1 ст. 49 и п. 3 ст. 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации (Далее - ЗК РФ) . В это понятие ЗК РФ включает автомобильные дороги, железные дороги и другие линейные объекты.

Вслед за ГрК РФ, а также иными федеральными законами, юридическое понятие «линейный объект» используют и подзаконные нормативно-правовые акты. Так, в п. 2 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 г. № 87 (в ред. от 07.12.2010 № 1006) (Далее - Положение) , проводится классификация объектов капитального строительства в зависимости от их функционального назначения и характерных признаков. При этом выделяются объекты производственного назначения, за исключением линейных объектов; объекты непроизводственного назначения; и линейные объекты (трубопроводы, автомобильные и железные дороги, линии электропередачи и др.).

Таким образом, даже поверхностный анализ указанных положений показывает, что понятие линейного объекта сформулировано в законодательстве посредством метода перечисления и носит открытый характер. Перечень объектов, отнесенных законодательством к линейным объектам, не является исчер-

© А.А. Черная, 2011

ЛИНЕЙНЫЕ ОБЪЕКТЫ: ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ С ОБЪЕКТАМИ.

пывающим: все определения оставляют место для иных линейных объектов - к ним обычно причисляют мосты, туннели, сооружения метро, фуникулеры и т. п. . Кроме того, в различных нормативноправовых актах указанный перечень линейных объектов излагается с использованием различных терминов. Все эти обстоятельства свидетельствуют об отсутствии разработанной теоретической модели правового регулирования отношений по поводу линейных объектов и приводят к проблемам на практике. Подобная формулировка понятия линейных объектов приводит к сложностям квалификации того или иного объекта в качестве линейного и, следовательно, может повлечь применение несоответствующего правового режима. Еще одной проблемой применительно к линейным объектам, которая вытекает из сказанного, является наличие большого количества нормативно-правовых актов, регулирующих отношения по поводу отдельных видов линейных объектов (например, Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» , Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.). Несогласованность общего и специального правового регулирования также порождает правоприменительные ошибки. Поэтому представляется правильным разработать концептуальное определение линейного объекта, которое содержало бы в себе не перечень возможных линейных объектов, а основные черты данного вида объектов гражданских прав, отличающие его от других объектов, а также унификацию терминологии, используемой при перечислении отдельных видов линейных объектов.

Принципиальным для определения правового режима линейных объектов является вопрос об отнесении их к объектам недвижимого имущества. Действующее законодательство прямо не называет линейные объекты объектами недвижимого имущества, в связи с чем в судебной практике и юридической литературе встречаются различные суждения по указанному вопросу. Однако представляется, что вопрос отнесения линейных объектов к объектам недвижимого имущества не должен вызывать сомнений. Исходя из общего понятия недвижимого имущества, содержащегося в ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (Далее - ГК РФ) , следует, что основными критериями отнесения объекта к недвижимому имуществу являются прочная связь с землей и невозможность перемещения объекта без несоразмерного ущерба его назначению. Линейные объекты соответствуют указанным критериям. Более того, линейные объекты являются объектами капитального строительства, и поэтому с учетом положений п. 11 ст. 1 ГрК РФ также логически можно вывести «недвижимый» характер указанных объектов.

Что же касается специфики линейных объектов, то она вытекает из сопоставления технических характеристик отдельных видов линейных объектов и состоит в их достаточной протяженности и прохождении по значительному количеству земельных участков, имеющих различных собственников и правовой режим. В п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» содержится краткое определение линейных объектов (сооружений). Являясь одним из видов недвижимости, линейные объекты имеют ряд признаков: ими могут быть сложные или неделимые вещи, они имеют значительную протяженность в пространстве и могут располагаться на территории более одного регистрационного округа. При этом они подлежат обязательному, в том числе техническому, учету, а сделки с ними - государственной регистрации. Федеральный закон от 24.07.2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» регламентирует установление местоположения линейных объектов посредством определения координат характерных точек, устанавливаемых специалистами в межевом деле.

Таким образом, в самом общем виде линейный объект - сложный объект недвижимости, обладающий характеристиками протяженности (прохождения через несколько земельных участков), линейности (имеющий начальный и конечный пункты) и обладающий определенным производственным назначением. С учетом указанных специфических признаков законодатель установил особенности правового режима линейных объектов, в том числе особенности строительства и реконструкции данных объектов. Раздел III Положения устанавливает специальные требования к проектной документации на линейные объекты. Строительство, реконструкция или капитальный ремонт линейных объектов осуществляется исключительно на основании разрешения на строительство (п. п. 7, 11, 13 ст. 51 ГрК РФ). Вместе с тем, существует группа объектов, имеющих ряд сходных черт с линейными, но отличающихся от них в вопросе необходимости разрешения на строительство, - это инженерные коммуникации, обслуживающие один земельный участок и расположенные на нем строения. В соответствии с пп. 3 п. 17 ст. 51 ГрК РФ выдача разрешения на строительство не требуется в случае строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования.

Согласно постановлению Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.04. 2009 г. № А32-14104/2008-41/213 под строениями и сооружениями вспомогательного использования следует понимать любые постройки, которые предназначены для обслуживания и эксплуатации основного здания. К объектам вспомогательного использования судебная практика относит: гаражи, трансформаторные подстанции, погрузочно-разгрузочные площадки, эстакады, трубопроводы, подъезды к корпусам, котельные, контрольно-пропускные пункты, теплицы, ограждения, асфальтовые покрытия, охранные пункты, коллекторы, кабельные линии, замощения. Таким образом, в ряде случаев грань между «линейными объектами» и «объектами вспомогательного использования» становится очень тонкой (оба

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2

ТЕRRА ECONOMICUS ^ 2011 ^ Том 9 № 2 Часть 2

А.А. ЧЕРНАЯ

вида объектов являются недвижимым имуществом). Представляется, что в данном случае критериями разграничения должны служить целевое назначение объекта и его отношение к основному объекту. Для вспомогательного объекта характерны подчиненный по отношению к основному объекту характер, объективная невозможность его использования для иной хозяйственной цели, кроме как для обслуживания основного объекта, а также в качестве самостоятельного объекта. Для вывода о вспомогательном характере строения необходима связь между основным и вспомогательным строениями, схожая по своей природе со связью между главной вещью и принадлежностью, раскрытая в ст. 135 ГК РФ. Данный критерий был выработан судебной практикой . Также при разграничении линейных объектов (газопроводов, нефтепроводов, ЛЭП, основное назначение которых - транспортировка энергоресурса на большие расстояния) и объектов вспомогательного назначения (газораспределительных сетей, водопроводов, коллекторов, обслуживающих один жилой дом) следует учитывать их технические характеристики, такие, как пропускная способность, мощность и др., которые можно определить только с помощью специалистов в технической области. Таким образом, на практике возможно отграничение линейного объекта от объекта вспомогательного назначения, однако оно является достаточно условным, зависящим от конкретики каждой ситуации. С точки же зрения теории осмыслению подлежит возможность установления для разных видов линейных объектов различных правовых режимов, а также выработка четких критериев для определения круга объектов, относящихся к линейным.

ЛИТЕРАТУРА

1. Бочаров М. Оформление прав на землю под линейными объектами // ЭЖ-Юрист. 2005. № 45.

2. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (в ред. ФЗ от 21.04.2011 г. № 69-ФЗ) // Собрание законодательства РФ (СЗ РФ). 03.01.2005, № 1 (часть 1). Ст. 16; СЗ РФ. 25.04.2011, № 17. Ст. 2310.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (в ред. ФЗ от 06.04.2011 г. № 65-ФЗ) // СЗ РФ. 05.12.1994, № 32. Ст. 3301; СЗ РФ. 11.04.2011, № 15. Ст. 2038.

4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (в ред. ФЗ от 05.04.2011 г. № 56-ФЗ) // СЗ РФ. 29.10.2001, № 44. Ст. 4147; СЗ РФ. 11.04.2011, № 15. Ст. 2029.

5. Положение о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденное Постановлением Правительства рФ от 16.02.2008 г. № 87 (в ред. от 07.12.2010 г. № 1006) // СЗ РФ. 25.02.2008, № 8. Ст. 744; СЗ РФ. 20.12.2010, № 51 (3 ч.). Ст. 6937.

6. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.10.2010 г. по делу № А32-45880/2009 (15АП-8569/2010).

7. Постановления Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2008 г. по делу № А32-23306/ 2007-5/65-5АЖ (15АП-2633/2008), Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2010 г. № 17АП-5602/2010-ГК по делу № А60-3919/2010, фАс Уральского округа от 28.09.2010 г. по делу № А60-3919/2010-С9.

8. СПС «Консультант Плюс».

9. Федеральный закон от 21.12.2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (в ред. ФЗ от 20.03.2011 г. № 41-ФЗ) // СЗ РФ. 27.12.2004, № 52 (часть 1). Ст. 5276; СЗ РФ. 28.03.2011, № 13. Ст. 1688.

10. Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (в ред. ФЗ от 23.02.2011 г. № 18-ФЗ) // СЗ РФ. 14.07.2003, № 28. Ст. 2895; СЗ РФ. 28.02.2011, № 9. Ст. 1205.

11. Федеральный закон от 08.11.2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 06.04.2011 г. № 68-ФЗ) // СЗ РФ. 12.11.2007, № 46. Ст. 5553; СЗ РФ. 11.04.2011, № 15. Ст. 2041.

12. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в ред. ФЗ от 20.03.2011 г. № 41-Фз) // СЗ РФ. 28.07.1997, № 30. Ст. 3594; СЗ РФ. 28.03.2011, № 13. Ст. 1688.